关于新时代榆林老年教育
与发展银发经济的调研报告
榆林市老年大学
在新时代的历史进程中，我国人口老龄化形势愈发严峻，老年群体规模持续扩大。这一现象不仅对社会养老保障体系提出了挑战，更凸显了老年教育和发展相关经济领域以提升老年人福祉的重要性。中央围绕老年教育以及银发经济等政策文件的出台，为老年事业的发展勾勒出清晰的蓝图，指引我们深入探究老年教育与发展银发经济的现状、问题及发展路径，本报告据此展开调研分析。
一、调研背景
（一）新时代特征。新时代的社会发展呈现出多元化、高质量的特点，公平、包容、可持续发展成为核心价值。在人口结构深刻变化的背景下，老年群体不再满足于基本的物质生活保障，对精神文化生活、教育资源以及与时代接轨的生活方式有着更高的追求。老年教育作为满足老年人精神文化需求、促进其社会融入的重要途径，需要适应新时代社会发展的节奏，为老年人提供更丰富、更具针对性的学习内容。
（二）政策背景。中央对老年教育和发展老年经济的重视，体现了国家积极应对人口老龄化战略的深度实施。老年教育不仅是丰富老年人生活的手段，更是提高老年人群体素质、促进社会和谐稳定的关键环节。中省关于大力发展老年教育和银发经济等精神进一步强调了发展老年经济对于提高老年人生活质量的重要意义，明确提出通过产业发展满足老年人多样化的物质和文化需求，从宏观层面为老年事业和产业的协同发展提供了政策指引和行动纲领。
二、榆林老年教育现状
（一）机构情况：榆林市有市级老年大学1所，县区级老年大学12所，乡镇街道老年学校12所，社区老年学校58所，市、县区级分校、教学点25个，市级“游学养”基地42个。除市县区13所老年大学外，其余均为老年大学批复的教学场所，非编办批复的正式机构。（二）课程体系：当前，榆林市老年教育课程设置基本按照以下五大类进行，一是文化艺术类，如声乐、舞蹈、书法、绘画、器乐演奏等，约占总课程比重的58%；二是生活怡情类，如走秀、智能手机、茶艺、读书朗诵、摄影、小视频制作等，约占总课程比重的19%；三是体育健身类，如太极、柔力球、广场健身操、瑜伽等，约占总课程比重的11%；四是保健养生类，如中医养生、按摩理疗、家庭护理、育儿知识等，约占总课程比重的8%；五是传统非遗类，如国学、剪纸、陕北秧歌、陕北说书、陕北民歌演唱、榆林小曲、清涧道情、靖边跑驴等，约占总课程比重的4%。（三）师资力量：榆林市老年教育师资队伍的来源主要有三个渠道。一是已经离岗或者退休的老艺术人才；二是近年来大中专院校毕业但尚未考取编制内工作的相关专业人员；三是在榆高等院校、普通学校、专业团体和医疗机构任职人员。（四）受教和活动参与度：据统计，经常性参与教育和活动的老年人有老年大学在校人数2.98万人次，其中，市县区老年大学1.16万人次，占比39%；分校、教学点0.23万人次，占比8%；街道、社区老年学校1.45万人次，占比48%；乡镇老年学校0.14万人次，占比5%。根据根据统计测算，未满60周岁的人员占比33%。
三、发展银发经济的形势、产业规模与结构
榆林市经济发展较之于全国同类城市中发展迅猛的行列，发展银发经济有着得天独厚的先决条件，但依然存在着很多短板。本位产业方面，市县均有专门的养老设施和机构，也有专门的老年房地产，但基本以子女工作忙无法照顾的老年人群体为主，兼以失能、鳏寡、智障老年群体，机构当中体现出了单纯的“养”，缺乏文化内涵，也就缺乏了强大的吸引力；老年护理服务业营造出庞大的就业市场，但就业需求者对这一职业存在认知上的偏见，导致一边就业市场需求大，而另一边就业需求者择业难；卫健医疗系统开辟了专门的老年医疗专区，但“守株待兔”式地为主，一些其他社会机构近乎“传销”式的夸大宣传，吸引着部分老年人背着子女购买昂贵的理疗器械；调研中我们还没有发现专门的老年服饰和老年食品也没有形成专门的行业。相关产业和衍生产业方面毕竟是“相关”毕竟是“衍生”，皮之不存，毛将焉附。养老设施和机构供应链上的专业家具、专业设施、专业易耗品等，老年护理服务业供应链上的护理人员的培训、劳务派遣、老年护理专业用品、治疗和康复器械等，来自于老年人深层需求的娱乐、学习、旅游、医疗保健、营养保健、心理咨询等，老年储蓄投资理财产品、老年地产的倒按揭等金融产品，寿险产品的证券化产权产品、长期护理保险产品、老年融资等，都还是传统意义上的附属，没有形成专门的资本市场。
融合发展的路径：2018年，为了缓解校本部“一座难求”的压力，也为了探索老年教育的新型模式，榆林市老年大学制定出台《分校、校外教学点审核和管理办法》，与国家机关、企事业单位、社会团体合办分校，与个体培训机构合办校外教学点。在这一举措的影响下，榆林市老年大学先后办起了6所分校、近30个教学点，其中包括与榆阳区民政敬老院合作的“民政敬老院分校”，与榆林市高新医院合作的“市老年大学高新医院教学点”。合作模式是，市老年大学承担机构选聘教师的课时补助并指导教师教学，合作机构提供场地并承担其他费用。养老或护理机构中的老年人得到了有针对性的艺术熏陶，他们在力所能及的生活里，听到了枯燥生活后的音乐，思想和心灵得到了一定程度的陶冶。与养老医疗机构合作办学这一举措取得了一定的社会成效，但终因资金问题、理念认知问题，2020年，民政敬老院分校停办。高新医院教学点一直坚持到今天，但课程设置针对性不强，导致在托老年人参与度不高。资源分配不均、政策衔接不畅、利益协调困难等问题对融合发展有着很大的制约。
四、存在的问题
一是老年教育机构分布不均：在榆林市，老年教育机构的分布呈现出明显的不均衡状态。市区内，以老年大学为核心，周边分布着一些依托单位、街道、社区、个人培训机构建立的老年教育站点。少量经济较为发达或人口相对集中的乡镇，如神木市的大柳塔镇、锦界镇，府谷县的大昌汗镇、新民镇，子洲县老君殿镇办起了老年学校。这些站点和老年学校在为城乡老年人提供教育服务方面发挥了积极作用，课程种类相对丰富，涵盖了书画、音乐、舞蹈等文化艺术课程，以及一些养生保健类课程。然而，更多的偏远乡镇和农村地区，由于经济发展水平较低，缺乏专门的老年教育场所，老年教育机构则寥寥无几，农村老年学习点几乎空白。老年人很难获得系统的教育机会，只能偶尔参与一些由村委会组织的简单文化活动。
二是课程设置有待优化：榆林市老年教育课程设置基本按照三个原则，一是根据大量学员的需求开设，二是根据教师资源开设，三是根据决策开设。2024年榆林市老年大学启动了第五轮教学大纲修订，把包含县区在内的占比较重的101门课程作了统一修订，按照“基础——提高——研修”三个学段，“2+2+2”六个学年，从占比重轻到占比重推行课程学习，有效推进课程设置与老年人实际需求和新时代发展要求的契合度，但与老年人实际需求之间存在一定差距。以渗透文化内涵推进文化养老的“大教育格局”还没有形成气候。目前的课程仍以传统项目、传统的课堂和传统的展示为主，如舞蹈、声乐走秀类课程受到不少老年人喜爱，经常座无虚席。对于现代科技知识的普及课程还有不足。随着智能手机在老年人中的逐渐普及，很多老人渴望学习如何使用微信、支付宝等软件进行社交和支付，但相关课程却很少开设。在健康养生课程方面，多是一些宽泛的养生理论，缺乏针对榆林当地老年人常见疾病的预防和保健知识的深入讲解。这些课程的开设课程内容深度广度也按照需求各不相同，占比较重的课程比较有深度和广度，课程更新频率不高，而占比较轻的课程深度广度不够，课程更新频率也高。
三是师资队伍建设问题：榆林老年教育的师资队伍来源主要依托三个渠道（前文）。这些教师当中，离岗退休人才敬业精神强，教学经验丰富，和教育对象情感相似度高，但年龄偏大，精力渐渐不足；年轻大中专毕业人员专业化程度高，工作积极热情，但经验不足，外面兼课多，稳定性不够；兼职教师正当中年，有良好的专业素养，但在老年教育机构兼职取酬缺乏政策支撑。当地高校的相关专业学生参与老年教育志愿服务的人数较少，没有形成稳定的师资补充渠道。教师流动性大，专业人才缺乏，待遇普遍较低，专业技术职称评定还不能进行，师资培训和发展缺乏有效途径，师资考核和评价机制的建立仅仅局限在课时补助和评优层面。
2016年，国办印发的《老年教育发展规划（2016—2020年）》，陕西省政府办公厅出台的实施方案，均提出“鼓励普通高校、职业院校相关专业毕业生及相关行业优秀人才到老年教育机构工作。各级各类学校要鼓励教师参与老年教育相关工作，并纳入本校工作考核，支持教师到校外老年教育机构兼职任教或从事志愿服务”；我市贯彻落实中省精神，于2017年，出台《榆林市深化全市老年教育改革方案》，提出“教育行政部门要协调发挥教育单位优势，推荐教育系统优秀师资参与老年教育，支持老年教育师资库建设，配合老干部工作部门做好老年大学的教师培训推荐选编教学资料。宣传和文广部门要推荐所属单位各类专业人才支援老年大学教学工作，支持老年教育师资库建设。”2016年11月，中办、国办《关于实行以增加知识价值为导向分配政策若干意见》中指出，“允许科研人员和教师依法依规适度兼职兼薪。”根据上述政策，我们要积极向上争取政策进一步落地，与教育、文化等部门形成联动，共享师资力量，提升教师待遇。
四是老年人参与积极性高但存在障碍：为了贯彻落实国务院《老年教育发展规划》精神，2017年，榆林市出台《深化老年教育改革方案》，提出，“到2020年，市县都要有老年大学，50%的乡镇（街道）建有老年学校，30%的行政村（社区）建立老年学习点，以各种形式经常性参与教育活动的老年人占老年人口总数的比例达到20%以上”。目前来看，除了“市县都要有老年大学”这一指标通过独立成立或者与其他机构合办的形式基本实现，其他指标还有差距，“以各种形式经常性参与教育活动的老年人占老年人口”至今远远没有达到2020年底的目标要求。据统计，2023年底榆林市户籍总人口360.73万人，其中60岁以上老年人口74.89万人，占比19.3%。从当前多种途径收集老年人参与老年教育的数据来看，榆林市学习活动整体参与率还很低。参与人数最多的是老年教育课堂，占经常性参与教育活动老年人群的80%，这部分人群具有强烈的参与意愿，参与频率高且稳定。影响老年人参与度的因素是多方面的，但也不外乎承载能力有限导致的教育资源短缺，布点不均导致交通便利性不够，家庭支持不够导致的无奈，经济收入水平不高导致的无法抽身，受教育程度导致的认知不足等。
五是发展银发经济的规模增长但结构不合理：榆林市老年经济规模在近年来呈现增长趋势。在老年康养领域，市区内建有不少养老院，但主要集中在生活照料方面，医疗康复设施和专业护理人员相对不足。老年用品市场中，除了一些常见的辅助行走器械外，针对老年人特殊需求的智能化产品较少。例如，具有定位功能和紧急呼叫功能的智能手环等产品在榆林市场上并不普及，难以满足老年人尤其是患有慢性疾病或行动不便的老人的安全保障需求。老年旅游方面，虽然市老年大学已经建立了42个“游学养”基地，有一些旅行社推出了老年旅游线路，但多是常规线路，没有充分考虑榆林老年人的喜好和身体状况，如对于有红色文化底蕴的景点挖掘不够。创新方面不足：榆林市场上的老年产品和服务创新程度较低。以老年服装为例，市场上的老年服装款式陈旧、功能单一，没有考虑到老年人对服装的舒适性、便捷性（如方便穿脱）等特殊需求。在老年服务模式上，传统的家政服务为主，缺乏针对老年人的个性化服务方案。比如，对于失能半失能老人的家庭护理服务，没有根据老人的具体病情和生活习惯制定专门的护理计划。产业协同不足：在榆林，老年经济各领域之间的协同合作还不够紧密。例如，养老院与周边的医疗机构之间缺乏有效的转诊机制和信息共享平台，当老人突发疾病时，不能及时得到专业的救治。老年用品生产企业与销售企业之间沟通不畅，导致产品供应与市场需求脱节。
六是融合发展认知不足：在榆林的融合发展过程中存在不少问题。资源整合方面，老年教育机构与涉老企业分属不同管理部门，在资源共享上存在困难。例如，老年教育机构的场地资源在非上课时间未能充分利用起来与企业合作开展活动。政策支持上，缺乏专门针对本地老年教育与老年经济融合发展的政策引导，在税收优惠、项目扶持等方面没有明确规定。利益协调方面，老年教育机构和企业在合作过程中，对于收益分配、责任划分等问题容易产生分歧，影响了合作的稳定性和持续性。
五、原因分析
（一）观念因素。社会层面：社会对老年群体的认识仍存在一定偏见，部分人认为老年人是社会的负担，忽视了老年人在经济发展和社会建设中的潜力。这种观念导致对老年教育和发展老年经济的重视程度不够，相关工作在社会发展战略中的地位较低。政府层面：部分地方政府在发展规划中未能充分将老年事业纳入重点考虑范围，对老年教育和老年经济发展的长期意义认识不足，缺乏前瞻性的规划和战略布局，导致资源投入不足，政策支持力度不够。家庭层面：一些家庭成员对老年人参与教育和消费的态度不够积极，认为老年人应该安享晚年，无需再接受教育或进行消费，这种观念在一定程度上影响了老年人参与老年教育和老年经济活动的积极性。
（二）资源配置不均。教育资源方面：在整个教育资源分配体系中，老年教育处于边缘地位。教育经费主要向基础教育、高等教育等领域倾斜，老年教育所获得的资金有限，导致教育设施简陋、师资待遇低下、课程开发不足等问题。同时，教育资源在城乡之间、区域之间的分配严重不均，城市地区集中了大部分优质教育资源，农村和偏远地区教育资源匮乏，进一步加剧了老年教育发展的不平衡。经济资源方面：老年经济领域在经济资源获取上也面临困境。与其他热门产业相比，老年产业由于投资回报周期长、市场需求复杂等因素，在吸引投资、获取贷款等方面存在困难。政府在产业扶持政策上对老年经济的支持力度相对较小，缺乏针对老年产业的专项扶持资金和优惠政策，导致老年经济发展缺乏必要的资金支持和资源保障。
（三）政策落实不到位。政策细化不足：虽然中央出台了一系列关于老年教育和发展老年经济的政策，但地方政府在落实过程中，缺乏结合本地实际情况的具体实施细则。政策内容较为宽泛，在操作层面缺乏明确的指导，导致基层执行部门在实施过程中存在困惑，难以准确把握政策要求。 监督机制不完善：对于政策执行情况缺乏有效的监督机制，没有建立健全的考核评价体系，无法对政策落实情况进行及时、准确的评估。这使得一些地方政府和部门在执行政策时存在走过场的现象，政策落实效果大打折扣。
（四）市场机制不完善。信息不对称：老年市场中存在严重的信息不对称现象。一方面，老年人作为消费者，对市场上的老年产品和服务信息了解有限，难以辨别产品质量和服务优劣，容易受到虚假宣传的误导；另一方面，企业对老年人的真实需求和消费能力掌握不足，在产品研发和服务提供过程中存在盲目性，导致产品和服务与市场需求脱节。市场调节作用受限：老年市场的特殊性使得市场调节机制难以充分发挥作用。老年产品和服务的消费具有一定的特殊性，如老年人对价格敏感度相对较低，但对质量和安全性要求较高。同时，老年市场存在一定的垄断现象，部分领域由少数企业占据主导地位，抑制了市场竞争，影响了市场对资源的优化配置能力。
六、建议与对策
（一）加强政策引导与支持。一是地方政策细化：榆林市政府应深入研究中央关于老年教育和发展银发经济的政策精神，结合本地经济发展水平、人口老龄化程度、老年教育和产业发展现状等实际情况，制定详细、可操作的实施细则。细则应明确规定老年教育机构的建设标准、师资配备要求、课程设置指导意见，以及对涉老企业在不同领域的扶持政策、税收优惠、财政补贴标准等内容。二是加大财政投入：设立老年教育和发展银发经济专项基金，确保资金来源的稳定性。专项基金的使用应重点投向以下几个方面：一方面支持老年教育机构的基础设施建设，包括改善教学场地、购置教学设备等，提高老年教育的硬件水平；二方面加强师资培训，通过举办专业培训班、组织教师到先进地区学习交流等方式，提升师资队伍素质；三方面资助老年教育课程开发，鼓励开发具有创新性、针对性的课程体系；四方面对涉老企业进行扶持和补贴，如对研发老年创新产品、提供优质老年服务的企业给予资金奖励，对新建或扩建老年产业项目给予贷款贴息等支持。
（二）优化资源配置。社会资源整合：鼓励榆林当地高校、职业院校、企业等社会力量参与老年教育和老年经济发展。高校和职业院校可以发挥其在教育资源和专业人才方面的优势，与老年教育机构开展合作办学，为老年教育提供师资支持和课程资源。例如，榆林学院可以选派相关专业的师生到老年教育机构担任兼职教师或开展志愿者服务，同时将老年教育纳入社会实践课程体系，实现双赢。企业可以通过与老年教育机构共建实训基地、捐赠教学设备等方式参与老年教育，同时在老年经济发展中发挥其在生产、研发、营销等方面的优势。此外，可以整合社区资源，利用社区闲置场地建设老年教育活动中心，同时在社区内引入老年服务企业，为老年人提供便捷的服务。城乡统筹发展：加强城乡老年教育和老年经济发展的统筹规划。对于农村和偏远地区，可以通过送教下乡、远程教育等方式，将优质老年教育资源输送到这些地区。例如，组织市区的优秀老年教育教师定期到农村开展集中授课，或者利用网络平台开展线上课程。在老年经济发展方面，政府可以引导和鼓励企业在农村和偏远地区发展适合当地老年人需求的产业，如发展农村养老服务、开发具有地方特色的老年用品等，促进城乡老年事业的均衡发展。
（三）创新发展模式。课程创新与企业合作：鼓励榆林的老年教育机构创新课程设置，并加强与涉老企业的合作。例如，老年教育机构可以与当地房地产企业合作，开发建设融合文化、康养、休闲、娱乐为一体的养老产业园区；也可与科技企业联合开发智能手机应用课程，根据榆林老年人的使用习惯和需求，定制专门的教学内容，从基本的操作到常用软件的使用，逐步提升老年人对现代科技产品的掌握能力。同时，在课程教学过程中，可以引入企业的技术人员作为兼职讲师，进行现场指导和答疑。在健康养生课程方面，与当地的医疗机构、保健企业合作，设计更具针对性的课程。除了理论知识讲解外，还可以安排体检、健康咨询等实践环节。保健企业可以在课程中介绍适合榆林老年人身体特点的保健产品，并为学员提供试用机会，使老年人在学习健康知识的同时，能接触到优质的保健资源。产品与服务创新驱动：引导涉老企业加大研发投入，依据榆林老年人的特殊需求，设计和开发个性化、智能化的产品与服务。例如，针对榆林冬季寒冷的气候特点，研发具有保暖、防滑功能的老年鞋类和服装。在老年用品中融入智能元素，如开发带有温度监测、跌倒报警功能且能与子女手机关联的智能穿戴设备，方便子女及时了解老人的健康状况。在服务模式创新上，鼓励企业推出定制化的家庭养老服务套餐。根据老人的身体状况、生活习惯和家庭环境，为老人配备专业的护理人员，提供包括生活照料、康复护理、精神慰藉等全方位服务。对于老年旅游服务，结合榆林丰富的历史文化和自然风光资源，设计具有地方特色的红色文化游、民俗体验游等线路，并在行程安排上充分考虑老年人的身体承受能力，配备专业的医疗人员和适合老年人的交通工具。产业协同创新发展：推动榆林老年经济各领域之间的融合创新，构建完整产业链。在老年康养领域，加强养老院、医疗机构、康复中心之间的合作，建立统一的信息管理平台，实现老年人健康信息的共享。当老人在养老院出现健康问题时，能迅速通过平台将老人的病史等信息传递给合作医疗机构，医疗机构根据情况及时安排专业人员进行诊治或转诊。康复中心可以为出院后的老人制定个性化的康复方案，并与养老院协作实施。在老年用品产业链中，加强研发、生产、销售环节的协同。鼓励高校、科研机构与企业合作开展老年用品研发项目，提高产品的科技含量和创新性。生产企业根据研发成果进行规模化生产，保证产品质量和供应稳定性。销售企业通过建立线上线下融合的销售渠道，加强市场推广和售后服务，及时将市场需求反馈给研发和生产环节，促进整个产业链的良性发展。
（四）加强人才队伍建设。老年教育师资培养：建立健全榆林老年教育师资培训体系，制定统一的培训标准和考核机制。依托当地高校和教育培训机构，定期举办老年教育师资培训班，培训内容涵盖老年心理学、教育学、课程设计与教学方法等方面，提高师资队伍的专业素质。出台优惠政策吸引年轻专业人才从事老年教育工作。例如，为在老年教育机构任教的高校毕业生提供一定的住房补贴、职称评定优惠政策等，鼓励相关专业的毕业生投身老年教育事业。同时，建立老年教育师资人才库，加强对教师队伍的动态管理，为教师提供职业发展规划指导和继续教育培训机会。涉老产业人才培育：加强榆林涉老产业人才培养，通过多种途径为产业发展提供人才支持。在高校和职业院校中设置老年产业相关专业或课程，如老年服务与管理、老年产品设计等，培养一批懂老年需求、会经营管理、有创新能力的专业人才。企业要重视内部人才培养，通过开展岗位培训、技能竞赛等活动，提升员工的专业技能和服务水平。鼓励企业与高校、科研机构开展产学研合作，建立实习基地，为学生提供实践机会，同时企业也可以从实习学生中选拔优秀人才，充实自身的人才队伍，为老年产业的发展注入新的活力。
（五）完善市场监管机制。规范市场秩序：加强对榆林老年教育机构和涉老企业的监督管理，建立健全质量评价标准和准入退出机制。制定老年教育机构的办学质量评估指标体系，包括教学质量、师资水平、课程设置、设施设备等方面，定期对教育机构进行评估检查，对不符合标准的机构责令整改或取消办学资格。对于涉老企业，建立产品和服务质量追溯体系，加强对老年产品生产、销售环节的质量监管，严厉打击假冒伪劣产品。规范老年服务企业的服务流程和标准，对服务质量进行定期考核评价，保障老年人合法权益。同时，建立投诉举报机制，畅通老年人反映问题的渠道，及时处理市场中的违法违规行为。信息平台建设与引导：搭建榆林老年市场信息平台，促进信息共享。平台整合老年教育机构、涉老企业、政府部门等各方资源，发布老年教育课程信息、老年产品和服务信息、政策法规解读、市场动态等内容。老年人可以通过平台了解到最新的教育和消费信息，企业可以通过平台获取市场需求和政策导向，政府部门也可以利用平台进行市场监管和政策宣传。加强对老年人的消费教育，通过社区宣传、老年教育课程等多种途径，提高老年人的消费意识和辨别能力。向老年人普及消费知识和维权方法，引导老年人理性消费，避免受到虚假宣传和欺诈行为的侵害。同时，利用信息平台对市场上的老年产品和服务进行推荐和评价，为老年人提供消费参考，促进老年市场的健康发展。
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